Au delà de la propriété : qu’est ce que gouverner un bien commun ? Un retour sur les expériences de gestion de l’eau à Naples et Paris

Agrandir l'image Vesuvius seen from Naples . Author: Pizzaemandolino - Own work, CC0, Public Domain, https://commons.wikimedia.org/w/index.php?curid=18728671

« Un nouveau sentiment de l’eau ne peut que repartir de la nécessité de nous rappeler que nous sommes aussi lieu, corps et eau, que nous naviguons dans un monde plus vaste de responsabilités et de solidarités partagées, et que nous le resterons tant que nous saurons garantir à toutes et tous les mêmes possibilités qu’à nous-mêmes. » Vito Teti, «Appunti per una storia, un’antropologia, una politica dell’acqua. », 2018.

I. Deux trajectoires, une revendication commune

Le 18 juin 2026, devant le Palazzo San Giacomo, un rassemblement des comités pour l'eau publique attend l'issue d'une séance de la Commission des Infrastructures de la Commune de Naples. Parmi ceux qui prennent la parole, figure le père Alex Zanotelli. Il rappelle la valeur politique et symbolique d'une expérience née directement du résultat du référendum de 2011. À l'intérieur de l'hôtel de ville, le commissaire extraordinaire d'Acqua bene comune (ABC) , Andrea Torino, expose aux groupes du conseil municipal l'état de la procédure : il soutient l'idée que la réglementation en vigueur ne permet plus aux entreprises spéciales de gérer les services publics locaux en réseau et impose leur transformation en société par actions . Le commissaire précise que cette transformation n'implique en aucune manière l'entrée de capitaux privés car la future S.p.A. devra rester entièrement publique, condition nécessaire au maintien de l'attribution directe (in house) . Cinq semaines plus tard, le 24 juillet, l'exécutif municipal approuve la délibération du conseil municipal. L'azienda special Acqua Bene Comune devient « Acqua Bene Comune Napoli S.p.A. Società benefit »  avec les caractéristiques suivantes : propriété entièrement communale, attribution directe (in house) jusqu'au 31 décembre 2080, administrateur unique, fonction exercée pendant la phase transitoire par le même commissaire extraordinaire .

Les récents événements napolitains montrent que la ligne de fracture dans la gestion des biens communs ne passe plus entre le public et le privé, mais au sein même du secteur public : entre des formes juridiques qui intègrent structurellement une finalité non lucrative et des formes qui la confient à des clauses statutaires, c'est-à-dire à des contraintes susceptibles d'être modifiées par la même volonté qui les a établies. Partant de cette dichotomie, le présent article s'interroge sur la gestion publique des biens, en soutenant qu'une ressource ne devient pas un bien commun du seul fait de sa propriété publique, ni par la simple déclaration statutaire de finalités sociales. Elle est commune lorsque ceux qui en dépendent disposent de pouvoirs réels pour intervenir sur les règles de sa gestion et pour s'opposer à leur modification. Dans cette perspective, les formes juridiques ne sont ni neutres ni équivalentes : elles distribuent différemment les capacités de décision, définissent les acteurs pertinents, rendent plus ou moins réversible la contrainte de non-lucrativité, contribuent à répartir les pouvoirs et déterminent le degré d'exposition du service aux logiques sociétaires et de marché . La transformation d'ABC ne peut donc pas être réduite à un changement technico-organisationnel, dans la mesure où elle modifie le terrain sur lequel la gestion publique de l'eau pourra être contestée, défendue et gouvernée démocratiquement.

Le droit ne saurait être réduit à une enveloppe neutre appliquée à une décision politique déjà formée ; il est à la fois un instrument et une forme des rapports de force existants, où s'expriment les déterminations économiques. La gestion de l'eau n'est jamais une question purement technique ; décider qui la gouverne, selon quelles règles et dans l'intérêt de quels acteurs signifie définir une forme d'organisation politique de la vie collective. Dans cette perspective, la propriété publique, à elle seule, ne suffit pas à garantir la fonction sociale du service. Même une société par actions entièrement publique peut faire peser sur les citoyens le poids des investissements, des dettes, des plans industriels et des inefficacités accumulées. La question d'ABC Napoli ne concerne donc pas uniquement le statut juridique de l'entreprise, mais aussi le régime de la ville et de la société urbaine que ce statut contribue à construire. Or, l'espace urbain n'est pas simplement organisé et institué d'en haut ; il se trouve également façonné et approprié par différents groupes, selon des intérêts, des besoins et des rapports de force différents. Cette affaire locale prend encore davantage de résonance lorsqu'elle est mise en regard de celle de Paris. La comparaison n'est pas une invention de cet article : Naples et Paris se sont cherchées et citées mutuellement pendant plus de quinze ans, à travers les réseaux des mouvements pour l'eau publique, les missions d'étude réciproques et une littérature qui a fait du couple napolitano-parisien un cas paradigmatique de la démocratie des biens communs en Europe . S'il est utile de reprendre aujourd'hui cette comparaison, ce n'est pas pour confirmer ce rapprochement, mais pour en constater le renversement. Les événements napolitains de l'été 2026 montrent en effet que les deux trajectoires sont désormais en train de se croiser selon des directions opposées. Cette évolution rend la comparaison d'autant plus nécessaire qu'elle invite moins à rapprocher les deux expériences qu'à comprendre ce que leur divergence permet de mettre en lumière. La forme juridique à laquelle Naples est en train de renoncer est peut-être, au fond, celle que Paris a reconstruite en 2009 en créant un établissement public doté de la personnalité juridique et d'une autonomie financière, soustrait à la logique du profit . Ce choix a permis une gestion directe et intégrée du service qui, même en ouvrant - force est de le constater - des espaces de participation et de contrôle, n'a toutefois pas transféré intégralement le pouvoir de décision aux usagers et aux habitants.

À Paris, l'eau publique est un fleuve qui coule à ciel ouvert ; à Naples, c'est un fleuve souterrain. La transformation de l'entreprise spéciale ABC en société par actions remet en question la forme juridique initialement choisie pour soustraire le service à la logique du marché et favoriser une gestion participative. Dans les deux villes, la propriété publique a été conquise ou défendue. Reste néanmoins à déterminer quels acteurs peuvent intervenir sur les règles qui régissent le service et avec quelle capacité d'action effective.

Pour conduire cette discussion et mener cette comparaison, l'article procède en deux temps. Le premier revient sur l'expérience parisienne comme laboratoire de trois formes de participation, dont l'efficacité diffère (II). Le second applique cette grille de lecture au cas napolitain, du référendum de 2011 à la réouverture du conflit institutionnel en septembre 2026 (III), cherchant à ouvrir de nouvelles perspectives (IV). 

II. Paris : la remunicipalisation comme réappropriation et substitut du bien commun

Eau de Paris est une régie dotée de la personnalité juridique et d'une autonomie financière, qualifiée d'établissement public local à caractère industriel et commercial de la Ville de Paris . Créée par le Conseil de Paris par délibération du 24 novembre 2008 et entrée en activité le 1er janvier 2009 , Eau de Paris a succédé à la SAGEP et a pris en charge l'intégralité de la distribution de l'eau potable le 1er janvier 2010, à l'expiration des contrats de délégation qui, pendant vingt-cinq ans, avaient confié des pans essentiels du service à des opérateurs privés. Eau de Paris dessert aujourd'hui près de trois millions d'usagers, dont 2,2 millions de Parisiens, et emploie environ neuf cents personnes. Au 1er janvier 2026, le prix global de l'eau s'élève à 4,23 euros par mètre cube, TVA comprise et hors abonnement. Selon Eau de Paris, il s'agit du tarif le plus bas de la Métropole du Grand Paris.

Sur le plan institutionnel, la distance qui sépare Paris de Naples est moins grande que ne pourraient le laisser penser la géographie et le vocabulaire. Le terme de remunicipalisation évoque un retour à la gestion directe, pourtant, ce que Paris a reconstruit est un établissement autonome de droit public, dépourvu de finalité lucrative et chargé de la gestion du service. Cette configuration institutionnelle présente d'ailleurs d'importantes affinités avec l'expérience née à Naples autour de l'entreprise spéciale, qui a retenu l'attention de Paris au cours de la réflexion menée sur son propre modèle de gestion de l'eau. Le rapprochement entre les deux expériences permet ainsi de dépasser la seule question du retour à la gestion publique et d'interroger ce qu'une telle transformation laisse encore à construire en matière de démocratie participative et de gouvernance commune de la ressource . Le passage en régie a rendu à la Ville de Paris la direction unifiée du service et mis fin à sa gestion déléguée au secteur privé. Pour autant, il n'a pas, à lui seul, instauré une démocratie de l'eau. Il a transféré la gestion du service à un établissement public autonome, placé sous la tutelle de la ville de Paris, sans pour autant élargir automatiquement la capacité des usagers, des habitants, des travailleurs et des associations à participer à la définition de ses orientations. Cette capacité est demeurée plus limitée et inégalement répartie entre ces différents acteurs.

Pour que la gestion publique acquière une véritable dimension commune, il faut qu'un ensemble stable de pratiques et d'institutions se développe autour de la régie. Cela suppose l'existence d'associations autonomes, l'accès à une information intelligible, des espaces de discussion et des procédures susceptibles de laisser une empreinte réelle sur les décisions de l'organisme. L'analyse des dispositifs participatifs de gouvernance de l'eau ne peut donc se limiter à l'existence formelle d'organes ou de procédures qui structurent l'architecture du nouveau droit administratif de l'eau. Elle doit également s'intéresser à leur composition, aux conditions matérielles et cognitives d'accès, à l'autonomie de l'agenda ainsi qu'à l'influence effective qu'ils exercent sur les actes d'orientation et les choix stratégiques . Le cas parisien permet de rendre cette distinction particulièrement visible. La remunicipalisation a certes permis de reconstruire une gestion publique intégrée et d'instaurer des espaces de participation, avec le concours d'une constellation d'acteurs de la société civile et d'associations . L'existence de ces espaces n'a toutefois pas entraîné une redistribution équivalente du pouvoir de définir les orientations stratégiques du service. Or, cette dissociation entre participation et pouvoir de décision constitue un point central au regard du modèle du bien commun : celui-ci ne repose pas seulement sur l'ouverture d'espaces participatifs, mais sur la capacité des différentes parties prenantes à prendre part effectivement à la définition et à la conduite des choix qui concernent la ressource. À Paris, la participation peut ainsi prendre la forme de l'information, du suivi, de la consultation ou de la concertation, sans pour autant conférer aux usagers, aux habitants, aux travailleurs et aux associations une capacité effective d'influer sur les décisions relatives à la planification des infrastructures, à la coordination territoriale ou à l'allocation des ressources. Dans ces conditions, la participation conserve une fonction de contrôle et de légitimation, sans pour autant se transformer en véritable capacité de codécision. Elle demeure subordonnée au contrôle stratégique des acteurs de la gouvernance et peut être restreinte ou redéfinie lorsque les revendications participatives portent sur des questions politiquement sensibles, coûteuses ou conflictuelles .

L'expérience parisienne des quinze dernières années permet ainsi de distinguer trois formes de participation, dont l'efficacité demeure inégale.

La première dimension relève de l'accès à l'information et de sa mise à disposition du public. Eau de Paris publie des données relatives à la qualité de l'eau, aux tarifs, aux sources d'approvisionnement, aux investissements et aux engagements environnementaux. Elle organise également des rencontres, des visites, des campagnes d'information et différents espaces d'échange à destination des usagers. Cette transparence constitue une condition indispensable à l'exercice d'un contrôle démocratique : sans accès aux informations nécessaires à la compréhension du service, les usagers ne peuvent ni en suivre la gestion ni en discuter les orientations. Elle ne suffit toutefois pas à faire de ces derniers des acteurs de la gouvernance. L'information rend la gestion visible et contestable ; elle ne transfère pas, en elle-même, une capacité de décision. À Eau de Paris, les usagers disposent ainsi de plusieurs possibilités d'accès à l'information et d'expression, sans que celles-ci ne se traduisent par une représentation dotée d'un pouvoir décisionnel au sein des instances qui arrêtent les orientations stratégiques de l'établissement. L'écart entre la possibilité de prendre connaissance des choix opérés et la possibilité de participer à leur définition demeure ainsi particulièrement marqué.

La deuxième forme est celle d'une participation représentative inscrite dans la gouvernance de la régie. Le conseil d'administration d'Eau de Paris comprend, aux côtés des représentants de la Ville, des représentants du personnel, des associations et de l'Observatoire parisien de l'eau. Celui-ci réunit à son tour des usagers, des associations, des représentants politiques, des chercheurs et des acteurs institutionnels. Il constitue un espace permanent d'information, de discussion et de formulation de propositions concernant l'eau et l'assainissement. Il s'agit d'une différence loin d'être négligeable par rapport à une gestion publique cantonnée aux relations entre l'administration et la direction de l'entreprise, notamment dans la mesure où certaines voix extérieures sont durablement intégrées à l'architecture de la régie. L'accès demeure toutefois sélectif et la participation ne dispose pas d'un pouvoir autonome de définition de l'agenda ; il en découle que, au conseil d'administration, la majorité décisionnelle reste entre les mains des représentants municipaux. Il en résulte que, au sein de l'Observatoire, le débat ne se traduit pas par une contrainte juridique pesant sur les délibérations de l'organisme.  

La troisième forme est une participation fondée sur la formulation de propositions et l'affectation de ressources, soutenue par des financements publics conséquents et un appui politique stable de la part des pouvoirs publics . En 2023, Eau de Paris a mis en place un budget participatif consacré à l'eau, permettant aux habitants de proposer et de sélectionner des projets portant notamment sur les fontaines, l'accès à l'eau potable, la sobriété hydrique, la solidarité et la sensibilisation aux enjeux environnementaux. En 2026, cette expérience constitue le dispositif dans lequel l'intervention des habitants peut produire l'effet le plus immédiatement tangible. Un projet retenu est en effet financé puis réalisé. Le budget participatif constitue certes une forme effective de participation à la décision, mais son pouvoir demeure circonscrit à une enveloppe budgétaire et à des projets préalablement définis. Il ne porte donc pas sur les choix qui structurent à plus long terme la gestion du service : les habitants ne disposent pas d'une compétence décisionnelle sur la programmation des investissements du réseau, la politique tarifaire, les relations avec les autres collectivités territoriales ou les orientations industrielles de la régie. Le budget participatif ouvre ainsi un espace de décision aux habitants sans déplacer le centre de gravité de la décision stratégique.   

Les trois dispositifs décrits font apparaître une participation plurielle, dont les effets sont concrets, mais circonscrits. L'accès à l'information rend le contrôle possible, la représentation fait entrer au sein de la régie certaines voix extérieures à l'administration et le budget participatif permet aux habitants d'influer sur l'affectation de ressources dont le cadre est déjà défini. Leur portée se réduit toutefois lorsque les décisions portent sur la programmation d'ensemble du service, les infrastructures, les tarifs ou les relations avec les autres collectivités territoriales.

Paris montre ainsi qu'une forme juridique publique et non lucrative peut favoriser un écosystème participatif sans déterminer, à elle seule, la répartition du pouvoir. Dans le cas parisien, toutefois, l'impact de cette participation sur les orientations stratégiques du service demeure limité. Les habitants sont associés à la gestion, sans que cette participation n'emporte une véritable capacité de codécision sur les choix structurants de la régie.

III. Naples : entre promesse et fragilité

Dans une ville poreuse comme Naples, la formation, l'accès à l'information, la continuité organisationnelle du réseau de mouvements et d'associations ainsi que la disponibilité des ressources constituent des conditions nécessaires, mais non suffisantes, à l'émergence d'une politique publique de l'eau capable de faire la synthèse de dynamiques profondes , qui s'écartent d'un droit administratif classique fondé sur la distinction entre public et privé et envisagent le commun comme une construction sociale nécessitant la participation active d'une pluralité d'acteurs . La condition décisive réside dans la capacité de l'organisation juridique de l'entité à garantir à la participation une place stable, qui ne puisse être réduite à la volonté contingente de la majorité gouvernant la Ville.  

En Italie, l'expérience napolitaine constitue la tentative la plus aboutie de traduire dans une forme organisationnelle le mandat politique exprimé par le référendum des 12 et 13 juin 2011. Les questions soumises au vote, portant respectivement sur les services publics locaux et sur la rémunération du capital investi dans le service de l'eau, ont été approuvées par 95,35 % et 95,80 % des votants. Ce résultat s'explique notamment par la perception largement partagée de l'eau comme un droit, perception selon laquelle les dispositions soumises au référendum semblaient, d'une manière ou d'une autre, porter atteinte à ce droit, ainsi que par la vaste mobilisation menée par les Forums de l'eau publique . La portée de ce vote ne résidait pas seulement dans la volonté de préserver la propriété publique de l'eau. Il remettait également en cause l'assimilation du service de l'eau à une activité susceptible d'être valorisée économiquement et revendiquait une gestion soustraite à la rémunération du capital.                                                                                                       

Naples, seul exemple de ce type en Italie, ne s'est pas contentée de déclarer l'eau publique. En transformant ARIN S.p.A. en ABC Napoli - Acqua Bene Comune Napoli, une azienda speciale (en français on pourrait le traduire avec « entreprise spéciale ») au sens de l'article 114 du décret législatif n° 267/2000, la Ville a tenté de donner au référendum une traduction institutionnelle . Le changement de statut inscrit dans l'institution la volonté exprimée par référendum, exercice direct de la souveraineté populaire et affirmation de sa primauté politique dans la définition du mode de gestion de l'eau.  L'entreprise spéciale est un établissement instrumental de la collectivité locale, doté de la personnalité juridique, d'une autonomie entrepreneuriale et de ses propres statuts. Dans le cas napolitain, elle a été explicitement présentée comme la forme juridique la plus cohérente avec un modèle de gestion « public et participatif ».

Le choix n'était donc pas simplement nominal. Il visait à soustraire le gestionnaire au statut de société par actions et à la logique du capital, de l'actionnariat et de la valorisation qui lui est associée, pour l'inscrire dans une forme de droit public, sans but lucratif, dont la mission pouvait être rattachée à la fois à la protection d'un droit fondamental et à la gestion d'un bien commun. Afin de donner corps à cette dynamique, les statuts prévoyaient une participation différenciée aux instances de gouvernance de l'entreprise. Deux représentants des associations environnementales siégeaient au conseil d'administration, après avoir été désignés dans le cadre d'une procédure publique. Un Comité de surveillance - chargé de fonctions de consultation, de contrôle, d'information, d'écoute, de concertation et de débat - réunissait également des représentants du conseil municipal, des travailleurs, des usagers et des associations environnementales. La fragilité du dispositif n'était donc pas inscrite dans sa conception même. Elle ne tenait pas à l'absence d'un espace de participation, mais plutôt à l'écart entre l'étendue des fonctions confiées au Comité et la capacité réelle de celles-ci à s'imposer aux décisions de l'entreprise et de la Ville.  

La création d'ABC fut une opération institutionnelle expérimentale , fondée sur la transformation, pour le moins atypique, d'une société par actions en un établissement public. Cette transformation n'était pas expressément prévue par le droit positif. Elle fut rendue possible par une interprétation évolutive des règles relatives aux transformations juridiques et par le nouvel espace ouvert à la suite du référendum de 2011. Son caractère juridiquement exceptionnel façonne nécessairement sa portée politique. ABC est née parce qu'une mobilisation sociale a réussi à transformer en possibilité administrative ce que l'ordre juridique tendait auparavant à exclure. L'argument de la nécessité juridique constitue d'ailleurs un fil récurrent dans l'histoire de la gestion de l'eau, depuis les années particulièrement animées qui ont précédé et suivi le référendum.

Il convient de rappeler qu'au cours de la décennie précédant le référendum, la législation nationale avait progressivement restreint les possibilités d'autoproduction par des entreprises spéciales, tout en favorisant l'externalisation ou le recours à des sociétés de capitaux. Cette trajectoire ne correspondait toutefois pas à une obligation imposée de manière univoque par le droit de l'Union européenne. Le référendum, puis la jurisprudence constitutionnelle qui l'a suivi, ont rouvert, au moins sur le plan juridique, la possibilité de recourir à des formes de gestion publique directe . La transformation d'ABC en SpA, désormais engagée, vient toutefois modifier la forme institutionnelle donnée à cette volonté populaire. Le choix d'une société par actions, fût-elle intégralement publique et in house, substitue au modèle de l'azienda speciale une forme sociétaire de droit privé. La question porte dès lors sur la portée juridique et politique de cette transformation au regard du choix exprimé par référendum en 2011.

Cette transformation ne constitue pas un simple changement de forme juridique. Elle s'inscrit dans une série de modifications statutaires et institutionnelles qui, depuis 2024, ont progressivement remis en cause certains des dispositifs qui donnaient au modèle napolitain sa portée participative. La démission d'Alessandra Sardu en juin 2024 est intervenue dans ce contexte : la réforme des statuts supprimait la présence de représentants des associations environnementales au conseil d'administration et le caractère participatif du bilan. Les syndicats et les associations y ont vu le premier pas vers une remise en cause du modèle issu du référendum de 2011.

À ces remises en cause institutionnelles s'ajoutent des fragilités matérielles bien réelles. Les pluies d'août 2024 ont notamment mis à rude épreuve le système d'assainissement et entraîné des épisodes de pollution du littoral, dans un contexte marqué par l'ancienneté d'une partie du réseau. Les difficultés d'investissement et de modernisation des infrastructures constituent ainsi une contrainte majeure pour l'avenir du service, alors même que la gestion du cycle intégré des eaux a progressivement été confiée à ABC.

L'enjeu est donc de préserver la portée politique du choix populaire du 2011 dans la forme institutionnelle de la gestion de l'eau et de de garantir les conditions matérielles d'une gestion publique effective de la ressource.

IV. Pourquoi une autre gestion reste possible

L'image du fleuve karstique, évoquée en ouverture, trouve ici sa portée. Le modèle napolitain du bien commun ne s'évanouit pas avec le passage à la société par actions : il se prolonge dans l'action des mouvements de l'eau, qui continuent de porter des revendications en faveur de la gestion publique et du statut de l'eau comme bien commun . Cette mobilisation se manifeste dans l'espace public, dans le contentieux porté devant la Cour européenne des droits de l'homme et dans la capacité à réactiver les ressources politiques et juridiques issues du référendum de 2011 . L'avenir institutionnel de ce modèle reste ainsi ouvert.

À l'approche de l'échéance de l'attribution du service en 2027, l'administration municipale, l'Ente idrico campano et une partie du monde politico-institutionnel présentent la fin d'ABC comme presque inévitable, en s'appuyant principalement sur l'expiration de l'attribution et sur l'article 14 du décret législatif n° 201 de 2022. Mais cette lecture du cadre juridique est contestée, dans la mesure où l'échéance de 2027 ne semble pas impliquer, à elle seule, l'obligation de transformer l'entreprise spéciale en société par actions. La prorogation de l'attribution existante est défendue comme une possibilité alternative par des acteurs mobilisés dans cet objectif.

Il convient cependant de prendre au sérieux ce que la transformation de juillet 2026 signifie, et ce qu'elle ne signifie pas. La nouvelle société demeure entièrement détenue par la Ville de Naples et l'administration a exclu, à ce stade, l'entrée de capitaux privés. Cette continuité de la propriété masque toutefois une discontinuité juridique qui est loin d'être purement formelle. ABC cesse d'être un établissement public régi par un statut de droit public auquel le conseil municipal peut associer de solides garanties, pour devenir une société par actions.

Ce changement emporte des conséquences précises. Les parts d'une société par actions peuvent être cédées par simple délibération du conseil d'administration, sans la procédure renforcée qu'exigerait la cession d'un bien public. Le conseil d'administration décide au regard de l'intérêt social, et non en fonction des obligations qui s'imposent à un établissement public. Une société par actions, même détenue à 100 % par la ville, est soumise aux procédures collectives de droit commun, contrairement à un établissement public. Rien, en outre, dans le statut d'une société par actions, n'impose d'y inscrire les formes de participation que l'entreprise spéciale pouvait consacrer dans son propre acte constitutif. Il ne s'agit donc pas seulement du passage d'un régime dans lequel la ville rend des comptes en tant que puissance publique à un régime dans lequel elle agit en qualité d'actionnaire, parmi d'autres actionnaires potentiels. Il faut également prendre en compte le fait que la stabilité revendiquée par l'administration Manfredi (Maire actuel de Naples) est aussi celle d'une forme juridique que la prochaine majorité municipale pourrait ouvrir à des capitaux privés, sans avoir à reprendre le parcours institutionnel qui serait aujourd'hui nécessaire pour privatiser un établissement public.

Le processus n'est toutefois pas encore achevé. La délibération de l'exécutif municipal du 24 juillet n'a pas clos le débat institutionnel. La Commission des Infrastructures, de la Mobilité et de la Protection civile a ouvert un cycle d'auditions consacré à la transformation et à la nouvelle proposition de statuts . Une partie de la doctrine soutient la possibilité de proroger l'attribution en cours et conteste, à plusieurs égards, la légitimité constitutionnelle du décret législatif n° 201 de 2022 . À l'inverse, la société par actions est défendue par l'administration municipale comme l'instrument le plus à même de consolider l'attribution. Le désaccord conserve ainsi une dimension proprement politique. Le choix de la forme juridique détermine en effet une répartition différente des responsabilités, des garanties et des possibilités d'intervention. Comme on le soutient souvent « Institutions matter ! ».  

C'est en ce sens que le rapprochement franco-italien conserve toute sa pertinence malgré la transformation en société par actions. Celle-ci en modifie les termes et en déplace le centre de gravité. Naples et Paris permettent ainsi d'observer deux configurations dans lesquelles la question démocratique de l'eau demeure ouverte, sous des formes institutionnelles différentes. À Naples, elle se trouve confrontée à une remise en cause directe du modèle institutionnel issu du référendum du 2011, avec le passage à une gestion selon les catégories du droit des sociétés. À Paris, elle reste liée à des dispositifs de participation dont la portée demeure principalement consultative.

Par ailleurs, même l'hypothèse la plus favorable pour Naples, celle d'un retour à une gestion municipale ou à une forme institutionnelle comparable à celle de l'entreprise spéciale, ne suffirait pas à clore le débat : resterait alors à déterminer dans quelle mesure les usagers, les habitants, les travailleurs et les associations pourraient effectivement prendre part à la définition des orientations du serviceL'expérience parisienne invite à la prudence. La consultation des usagers, les instances formelles de gouvernance et les dispositifs constitués en dehors du cadre institutionnel se sont développés conjointement, selon des modalités et avec une portée variable, sans garantir pour autant une influence effective sur les décisions.

Ainsi si le passage en régie constitue une condition institutionnelle importante, ses effets dépendent des mécanismes de délibération, de contrôle et de représentation qui l'accompagnent. La propriété publique ne détermine pas, à elle seule, les conditions dans lesquelles les intérêts concernés peuvent prendre part à la définition des orientations du service. C'est à ce niveau que se situe l'enjeu du rapprochement entre Naples et Paris. Reste ouverte la question de la capacité des dispositifs participatifs à dépasser la simple consultation et à peser effectivement sur l'exercice du pouvoir.

Cette observation permet de revenir sur l'expérience d'ABC sans pour autant en faire un modèle à restaurer à l'identique. L'entreprise spéciale avait inscrit la participation dans l'organisation du service, mais les mécanismes prévus à cette fin ont montré leurs limites dès lors qu'ils ne disposaient pas d'une capacité suffisante pour influer sur les décisions. La forme de droit public ne garantit pas, à elle seule, le caractère démocratique de la gestion, pas plus que le statut de société publique n'exclut la mise en place de mécanismes de contrôle. Tout dépend de leur capacité à modifier effectivement les choix de l'entreprise et de la collectivité. C'est précisément cette capacité que le passage en S.p.A. risque d'affaiblir, en faisant davantage relever les décisions de la logique du droit commun des sociétés que de l'obligation de les justifier au regard de l'intérêt public.

L'expérience politique napolitaine invite toutefois à ne pas réduire cette question à la seule forme juridique. Luigi de Magistris, qui avait transformé ARIN en ABC en 2011 et annonce aujourd'hui sa candidature pour 2027, a lui-même été confronté, à la tête de la Ville, à des conflits avec la direction d'ABC et avec une partie des mouvements pour l'eau Son éventuel retour ne saurait donc être envisagé comme un simple retour en arrière. Il soulève plutôt la question des garanties et des pouvoirs qu'il conviendrait d'instituer autrement.

Ce constat invite à reformuler la question elle-même. Ce n'est plus « à qui appartient l'eau ? » qui importe, mais bien de savoir qui décide réellement des règles qui la gouvernent et si la gestion fondée sur le paradigme du bien commun est substantielle, au-delà de sa seule affirmation nominale. Cette reformulation rejoint une transformation plus large de la souveraineté sur les ressources. Celle-ci ne se définit plus à partir d'un titulaire unique, qu'il s'agisse de l'État, de la ville ou de l'opérateur, mais prend en compte la pluralité des acteurs engagés dans leur gestion collective, parmi lesquels les usagers, les associations, les travailleurs, les chercheurs et les institutions locales. Il ne s'agit pas de faire disparaître la puissance publique, mais de déterminer comment elle est appelée à composer avec ces autres acteurs et sous quel contrôle.

Le « bien commun » ne réside ni dans un statut juridique particulier ni dans la propriété publique. Il se joue dans la capacité de ceux qui dépendent d'une ressource à intervenir sur les règles qui organisent sa gestion et à empêcher qu'elles soient modifiées sans leur participation, tout en refusant de soumettre la ressource à une logique purement mercantile. 

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